Nederland in Staat van Beleg 'Light'

Handboeken voor crisisbeheersing dragen parlementaire macht over aan J&V en NCTV.

Wanneer via een motie een debat wordt aangevraagd over fundamentele zaken die het welzijn van de bevolking, de democratie of de rechtsstaat raken, wordt de motie in vrijwel alle gevallen weggestemd. Dit gebeurde onlangs toen Forum voor Democratie een debat wilde plannen over de voor onze volksvertegenwoordiging geheime weerbaarheidsdoelen van de NAVO die momenteel achter de schermen worden geïmplementeerd.

De oorzaak van deze nieuwe bestuursvorm kan worden gevonden in de nieuwe manier van regeren waarin een crisisorganisatie met de inlichtingendienst NCTV in de hoofdrol, het land bestuurt. Wanneer ingrijpende thema’s als crisis worden beschouwd, doorloopt het besluitvormingsproces een alternatieve route waarin de Tweede Kamer wordt gepasseerd. Ons parlement, dat belast is met het controleren van het kabinet, wordt in het beste geval pas achteraf geïnformeerd. In het slechtste geval, zoals bij de NAVO weerbaarheidsdoelen, wordt de Kamer helemaal niet betrokken. De informatie blijft geheim voor onze volksvertegenwoordigers en daarmee ook voor de burgers.

De contouren van deze staatsvorm met een schaduwregering zonder parlementaire controle zijn voor het eerst zichtbaar geworden tijdens de coronacrisis. Inmiddels vijf jaar later blijkt dat deze crisisorganisatie ten dele permanent operationeel is.

Achtergrond

Op 2 juni 2025 gaf minister Fleur Agema van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) antwoord op de schriftelijke kamervragen die kamerlid Ralf Dekker van Forum voor Democratie op 29 januari 2025 had gesteld. De vragen gingen over de geheime NAVO-verplichtingen waaraan demissionair premier Rutte zich op 11 juli 2023 heeft gecommitteerd zonder dat hij de Tweede Kamer daar over had geïnformeerd. Uit de beantwoording blijkt dat de activiteiten die Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) in opdracht van de NAVO ontplooit, geheim blijven.

De aanleiding voor de kamervragen was het kamerdebat van 24 oktober 2024 waarin Fleur Agema uit de doeken deed dat zij aan onbekende NAVO-verplichtingen is gebonden en dat de NCTV deze implementeert.

Het gaat hierbij om zogeheten ‘weerbaarheidsdoelen’ van de NAVO die de inmiddels demissionaire regering laat implementeren door onze inlichtingendienst. Extra saillant wordt het verhaal als blijkt dat de demissionaire premier die de NAVO-verplichtingen is aangegaan, momenteel Secretaris-Generaal van diezelfde NAVO is.

Het committeren aan geheime doelen door een demissionaire premier, zonder eerst het parlement hierin te betrekken, is op zichzelf een ernstige schending van de parlementaire democratie. Het weigeren door de ministers om achteraf alsnog het parlement in te lichten, overtreft deze classificatie.

De constructie die deze vorm van regeren buiten het democratisch gekozen parlement om mogelijk maakt, heeft zijn oorsprong mede in het Nationaal Handboek Crisiscommunicatie uit 2016. Dit handboek beschrijft de overleg- en besluitvormingsstructuren in Nederland ten tijde van crisis en heeft als blauwdruk voor de crisisorganisatie gediend ten tijde van de coronacrisis. In 2022 is dit handboek aangevuld, wat heeft geresulteerd in het Nationaal Handboek Crisisbeheersing.

Nederland wordt sinds 2020 op een aantal thema’s geregeerd volgens deze handboeken. Voor het parlement en de burger is in nevelen gehuld over welke thema’s men buiten het parlement om beslist. Hierbij is het belangrijk om te beseffen dat de Tweede Kamer het enige instituut is dat door middel van kamervragen aan de minister van Justitie en Veiligheid (J&V), toezicht kan houden op de NCTV. Toezichthouder CTIVD richt zich uitsluitend en slechts in beperkte mate op de AIVD en de MIVD. De NCTV raakte zelf al meermaals in opspraak wegens buitenwettig handelen (1, 2, 3).

Op 3 juni 2025 viel het kabinet Schoof 1. Nieuwe verkiezingen leiden tot de samenstelling van een nieuw parlement en kabinet. De nieuwe verkiezingen leiden niet tot burgerlijke invloed op de samenstelling van de schaduwmacht die onder invloed staat van NAVO- en EU-doelstellingen zoals dat is beschreven in het Nationaal Handboek Crisisbeheersing.

Of er sprake is van een staat van beleg, een deepstate of een autocoup, is afhankelijk van hoe de lezer deze definities hanteert. Wat objectief vast staat, is dat een herhaaldelijk in opspraak geraakte inlichtingendienst doelstellingen van vreemde mogendheden implementeert, zonder dat een democratisch verkozen parlement hier invloed op kan uitoefenen.

Nationaal Handboek Crisiscommunicatie 2016

Op 12 september 2016 werd het Instellingenbesluit Ministeriële Crisisbeheersing gepubliceerd. Hierin is vastgelegd dat er een Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb) kan worden samengesteld. De Commissie is belast met de coördinatie van en de besluitvorming over maatregelen en voorzieningen in een situatie waarbij de nationale veiligheid in het geding is of kan zijn, of in een andere situatie die een grote uitwerking op de maatschappij heeft of kan hebben. De minister van J&V is voorzitter van de commissie, tenzij de minister-president anders beslist. Het instellingenbesluit is gebaseerd op het Nationaal Handboek Crisiscommunicatie. Het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming is niet eenvoudig te vinden op het internet. De NCTV lijkt het document van de website te hebben gehaald. Via Webarchive is het nog wel te downloaden.

De secretaris van het MCCb is ook voorzitter van het Nationaal Crisiscentrum (NCC). De Commissie wordt op ambtelijk niveau geadviseerd door de Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing (ICCb) onder voorzitterschap van de NCTV. In de ICCb zitten de Directeuren-Generaals (DG’s) en de Secretarissen-Generaals (SG’s) van de betrokken ministeries.

Grafisch wordt de organisatie als volgt weergegeven.

Ondanks de grote hoeveelheid afkortingen van gremia, zijn enkelen van belang te vermelden vanwege de rol die zij spelen. Het Nationaal Crisiscentrum (NCC) vormt het zenuwcentrum van de crisiscoördinatie en wordt aangestuurd door de NCTV. Het NCC staat in contact met de Europese Commissie en de NAVO. Het Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie (NKC) coördineert de pers- en publieksvoorlichting vanuit de rijksoverheid. Het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) wordt ingevuld door de Openbare Orde en Veiligheidskolommen (politie, brandweer, GHOR, Defensie en gemeenten). LOCC zorgt voor een geïntegreerde benadering van de operationele aspecten van crisisbeheersing op nationaal niveau en voert haar taken uit onder gezag van de NCTV.

Het handboek beschrijft hoe Nederland wordt bestuurd ten tijde van crisis, welke gremia voor besluitvorming zorgen en welke bevoegdheden wie heeft. De hoofdverantwoordelijke is de minister van Justitie en Veiligheid en de centrale coördinatie is bij de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) belegd. De terrorismewaakhond is tevens opsteller van het handboek. Een belangrijke consequentie van dit handvest is het toegenomen mandaat van de uitvoerende macht en de verminderde invloed van de controlerende macht van de Tweede Kamer.

Parlementaire betrokkenheid beknot

Parlementaire verantwoording is in het handboek beperkt en reactief. Het handboek legt de nadruk op interne besluitvormingsprocessen binnen de MCCb en ministerraad, met verantwoording aan het parlement voornamelijk in de nafase of bij noodwetgeving. Deze verantwoording vindt na de besluitvorming plaats, zonder expliciete mechanismen voor voorafgaande parlementaire betrokkenheid. De verantwoordelijkheid voor deze verantwoording ligt bij de vakdepartementen, het Ministerie van J&V, en het Ministerie van Algemene Zaken (AZ).

Het handboek beschrijft dus geen specifieke mechanismen voor parlementaire verantwoording vóór of direct na besluitvorming door de MCCb in reguliere crisissituaties. In het handboek ligt de focus op interne coördinatie en besluitvorming binnen de MCCb, met goedkeuring van de ministerraad achteraf.

Het handboek is erop gericht dat een landsbestuur snel en efficiënt besluiten en maatregelen kan nemen, zonder vooraf om parlementaire goedkeuring te vragen. Omdat de Tweede Kamer pas achteraf wordt geïnformeerd, kan men nadien nog een debat hierover voeren maar de vraag is hoeveel invloed dat nog heeft. Dit fenomeen is veelvuldig zichtbaar geworden tijdens de coronacrisis. Voor noodwetgeving is parlementaire betrokkenheid ook reactief. In het geval van de Tijdelijke Wet Maatregelen Covid-19 (TWM), was zelfs expliciet in die wet opgenomen dat het parlement pas achteraf zou worden geïnformeerd.

Nationaal Handboek Crisisbeheersing 2022

Het Instellingenbesluit uit 2016 is in 2022 ingetrokken en vervangen door het Instellingsbesluit Ministeriële Commissie Crisisbeheersing 2022. Dit gaat gepaard met een update van het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming die de naam Nationaal Handboek Crisisbeheersing krijgt. In de nieuwe versie zijn de lessen uit de Covid-19 crisis verwerkt, ondanks dat de parlementaire enquête op dat moment nog ver in de toekomst ligt.

In de versie van 2022 blijft de parlementaire verantwoording reactief en vindt deze voornamelijk plaats na de besluitvorming door de MCCb, vooral in de nafase of bij noodwetgeving. Hoewel het handboek een bredere scope heeft en meer aandacht besteedt aan maatschappelijke verantwoording door oog voor uitvoeringspraktijk en kwetsbare groepen, is er geen significante verandering in de mechanismen voor parlementaire verantwoording vergeleken met de versie uit 2016. Net als in 2016 ontbreekt een expliciete procedure voor parlementaire verantwoording bij reguliere MCCb-besluiten. De MCCb-besluitenlijsten vereisen alleen goedkeuring van de ministerraad, maar er is geen verplichting om het parlement vooraf of direct na besluitvorming te informeren.

De belangrijkste verschillen tussen de twee versies komen tot uiting op het gebied van een meer integraal karakter, een meer internationale focus en flexibiliteit om de organisatie aan te passen gedurende een crisis. Een greep uit de belangrijkste verschillen met de versie uit 2016:

• Hoofdstuk III behandelt voorbereiding, inclusief risicoanalyse, planvorming en opleiden, trainen en oefenen (OTO). Dit toont een proactieve benadering van crisisbeheersing.

• Een volledig hoofdstuk (VIII) is gewijd aan grensoverschrijdende en internationale crisisbeheersing, met verwijzing naar EU-mechanismen (zoals IPCR en UCPM), NAVO en het Sendai Framework. Dit weerspiegelt de toenemende globalisering en internationale afhankelijkheid.

• De Minister van Justitie en Veiligheid is verantwoordelijk voor de inrichting van het crisisbeheersingsbeleid en het stelsel, wat een bredere rol aangeeft die ook beleidsvorming en voorbereiding omvat. In het oude handboek was zijn mandaat beperkter.

• In hoofdstuk III wordt specifiek aandacht besteed aan ‘weerbaarheid’ in NAVO-verband, door middel van het Resilience Committee van het bondgenootschap.

  

Samengevat, bevat de versie van 2022 wijzigingen die voorbereidende werkzaamheden in internationaal verband beter faciliteren.

Kamervragen over de crisisstructuur

Op 10 juni 2025 diende kamerlid van Houwelingen kamervragen in over de nationale crisisstructuur, waarop hij de antwoorden ontving op 3 juli 2025. Uit deze antwoorden van minister van J&V op de kamervragen blijkt een aantal opmerkelijke zaken.

Ten eerste blijkt dat er onderscheid is tussen een volledige activatie van de crisisstructuur en de permanente crisisorganisatie. Bij volledige activatie worden ICCb en MCCb geactiveerd. Het permanente deel van de crisisorganisatie bestaat uit LOCC, NCC en NKC, waarvan de laatstgenoemde in de vorm van een communicatieafdeling binnen de NCTV opereert.

De crisisstructuur is tussen 2016 en 2025 zes keer volledig geactiveerd:

• In maart 2019 voor de tramschutter in Utrecht;

• In maart 2020 in verband met het coronavirus;

• In juli 2021 in verband met de wateroverlast in Limburg;

• In maart 2022 door de crisis in Oekraïne;

• In juni 2022 is de nationale crisisstructuur actief geweest om de doorstroom en uitstroom in de migratieketen te verbeteren;

• In juni 2025 in verband met de oorlogshandelingen tussen Israel en Iran en de gestrande reizigers die dit raakte.

De eerste vijf crises zijn bezworen op basis van het in 2016 uitgegeven Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, terwijl de zesde crisis volgens het in 2022 verschenen Nationaal Handboek Crisisbeheersing werd bezworen.

Er zou nog een voorloper op het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming moeten zijn, want na de MH17-ramp in 2014 is de crisisstructuur ook geactiveerd.

Wat opvalt bij de activering van de crisisstructuur tijdens de coronacrisis, is de timing. De crisisstructuur zou formeel op 9 maart 2020 zijn geactiveerd, echter vond de eerste vergadering van de MCCB op 3 maart al plaats:

Dit antwoord van de minister van J&V komt overeen met de informatie uit vrijgegeven WOO-documenten.

Het besluit om de crisisstructuur te activeren werd door de minister van J&V en premier Rutte genomen, na overleg met de minister van VWS. Toenmalig minister-president Mark Rutte vervulde de rol van voorzitter van het MCCb.

Uit verschillende documenten zoals het bovenstaande, is op te maken dat de coronacrisis niet werd aangepakt alsof het een gezondheidscrisis was. Een inlichtingdienst zat operationeel aan de knoppen en had zich in ieder gremium genesteld, en de betrokken partijen bij de nationale crisisstructuur waren onder andere het Openbaar Ministerie (OM), Politie en het Hoge College van de Staat.

Op 18 maart 2020 zakte toenmalig minister van Medische Zorg en Sport (MZS) Bruno Bruins in elkaar tijdens een kamerdebat, en dag later trad hij terug. Minister Hugo de Jonge nam zijn taken over. Men kan alleen speculeren over de redenen achter Bruins’ terugtreding, echter valt niet uit te sluiten dat de overname van het landsbestuur hier een rol in heeft gespeeld.

Parlement buitenspel, notulen geheim

In antwoord op de vraag of er notulen van de gremia in crisis beschikbaar zijn, en of deze met het parlement kunnen worden gedeeld, gaf de minister van J&V nul op het rekest.

Er heerst strikte geheimhouding over hetgeen wordt besproken in het MCCb. Verslagen en besluitenlijsten worden niet openbaar gemaakt.

Volksvertegenwoordigers kunnen hun informatie ophalen bij de persconferenties en in sommige gevallen via kamerbrieven.

De facto betekent dit dat de Nederlandse parlementaire democratie buitenspel staat. Men kan regeren per decreet via enkele gremia die worden gecontroleerd door de geheime dienst, of de minister die verantwoordelijk is voor de geheime dienst.

Alsof dat nog niet genoeg is, coördineert de NCTV ook nog het parlementaire proces door middel van een ‘Team Parlementair’ dat er voor moet zorgen dat men elkaar ‘niet verrast’ met kamervragen.

NCTV vroeger betrokken bij coronacrisis

Uit verschillende vrijgegeven WOO-documenten blijkt dat de NCTV al eerder betrokken was bij de virusuitbraak, zelfs voordat de eerste besmetting in Nederland een feit was. De onderstaande mailwisseling van 1 februari 2020 is hier een voorbeeld van.

Uit een mailwisseling van 4 februari 2020 tussen twee directeuren Publieke Gezondheid (DPG), die onder het gezondheidsministerie ressorteren, blijkt dat DPG Sjaak Gouw onaangenaam verrast was door de bemoeienis van de inlichtingendienst met zijn organisatie.

De NCTV was dus ruim een maand voordat de crisisstructuur operationeel werd, aan touwtjes aan het trekken, tot verwondering van de publieke gezondheidsdirecteur. Uit zijn bericht aan DPG Angelique Berg, die later op een sleutelpositie binnen het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) zou worden geplaatst, is op te maken dat De Gouw ervoor pleit om de verantwoordelijkheid binnen het ministerie van VWS te houden.

Verband tussen de Nationale Crisisstructuur en IPCR

Door middel van een eerder verschenen artikel over het Europese mechanisme voor crisisbeheer IPCR kunnen de verbanden beter gelegd worden tussen de activatie van de internationale respons en onze Nationale crisisstructuur.

De International Political Crisis Response werd voor de coronacrisis op zondag 1 maart 2020 geactiveerd. De MCCb kwam op dinsdag 3 maart 2020 voor het eerst bijeen en de Nationale crisisrespons werd op 9 maart 2020 formeel geactiveerd.

Op 27 februari 2022 werd de IPCR geactiveerd wegens de Oekraïne-crisis. Op 9 maart 2022 werd de Nationale Crisisstructuur geactiveerd.

Bij de andere activaties van de nationale crisisstructuur zijn geen internationale verbanden te leggen. Wellicht omdat de dreigingen voor een beperkter gebied golden. Andersom is de IPCR op onderwerpen geactiveerd die voor Nederland minder relevant waren, zoals de aardbeving in Turkije in 2023, waardoor de nationale crisisstructuur niet werd geactiveerd.

Dreiging en Weerbaarheid

De crisisstructuur is gedeeltelijk permanent actief en richt zich op de voorbereiding van rampen of crises, met als doel om de samenleving weerbaar te maken.

Zoals Fleur Agema op 24 oktober 2024 openbaarde aan de Tweede Kamer, kreeg zij bij haar aantreden als minister van VWS een briefing van de NCTV. Enigszins machteloos verklaarde zij aan bepaalde weerbaarheidsdoelen van de NAVO te worden gehouden waar voormalig premier Rutte zich namens Nederland aan had gecommitteerd voordat hij Secretaris Generaal van diezelfde NAVO werd. Wat deze weerbaarheidsdoelen precies behelzen, wordt tot op de dag van vandaag niet geopenbaard door het Kabinet.

Met wat wij nu weten, kan het parlement zich hooguit via kamerbrieven afkomstig van de crisisorganisatie of via persconferenties op de hoogte stellen.

Epiloog

Er is iets voor te zeggen dat een regering in tijden van crisis sneller besluiten moet kunnen nemen. Anderzijds is hiervoor het instrument van de noodtoestand ofwel de staat van beleg die men in geval van rampen kan afkondigen. Het nadeel hiervan is dat het tijdsgebonden moet zijn en dat de noodtoestand het hoofd moet bieden aan een onafwendbaar gevaar voor de bevolking. Bovendien moet hierover worden gerapporteerd. In het geval van de coronacrisis was de ernst nog niet duidelijk toen de crisisstructuur werd geactiveerd. Bovendien blijft de vraag over de effectiviteit van maatregelen die de burger zijn grondrechten schonden met het uitblijven van een onafhankelijke parlementaire enquête onbeantwoord.

In Nederland kennen wij twee gradaties van machtsconcentratie: De algehele noodtoestand en de Nationale Crisisstructuur. Een deel van die Nationale Crisstructuur is permanent operationeel, zo blijkt uit de beantwoording van kamervragen.

De Nationale Crisisstructuur zoals die is gehanteerd tijdens de coronacrisis, zet de inlichtingendienst NCTV in een sleutelpositie en minimaliseert de parlementaire verantwoording van een regering. Het kan daarom als een lichte vorm van een staat van beleg worden gezien. Bovendien wordt de macht geconcentreerd rond het superministerie van J&V omdat de NCTV daar onder valt en de minister van J&V de crisisstructuur kan activeren.

Als men in ogenschouw neemt dat de NCTV zich tijdens de coronacrisis in het bijzonder, maar ook in de normale situatie, richt op de burger en mogelijke dreiging van ‘anti-institutioneel gedachtegoed’, ontstaat er staatsrechtelijk een situatie die zich niet als een democratie laat definiëren.

Tot slot zijn er nog de kamerdebatten tussen de coalitie en parlementariërs met een enorme informatieachterstand. Wie de handel en wandel van het kabinet en het parlement een beetje volgt, is ongetwijfeld opgevallen dat grote thema’s onbesproken blijven. In plaats daarvan wordt er gedebatteerd over bijzaken binnen “The Overton Window”. Zoals bijvoorbeeld de uitreiking van een lintje, de locatie van windmolens of de bandbreedte van een stikstofnorm. Niet over de vraag of er wel een stikstofprobleem is. Er wordt wel gedebatteerd over klimaatmaatregelen, niet over de vraag of er wel een klimaatprobleem is. Een debat over de steun aan Oekraïne gaat over de omvang van de steun, niet over de geopolitieke context en de positie van, of de consequenties voor Nederland in die context. De debatten over majeure onderwerpen worden dus binnen bepaalde kaders gevoerd en bij de meeste vergaderingen is slechts een handjevol parlementsleden aanwezig in de Tweede Kamer. Als een Kamerlid fundamentele vraagstukken ter discussie stelt, resulteert dit in verontwaardigde reacties van ambtgenoten die de aanval inzetten op de vorm in plaats van de inhoud. Wanneer onderwerpen buiten het Overton Window worden besproken, wordt de discussie moreel gemaakt. Wanneer dit fenomeen in relatie tot het Team Parlementair wordt beschouwd, kan men zich afvragen of wij een functionerende parlementaire democratie hebben.