Op 28 januari 2020 gebeurden er bij de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) twee dingen tegelijk. De dienst zat die dag het eerste interdepartementale afstemmingsoverleg (IAO) over COVID-19 voor, het beginpunt van de nationale crisisrespons [1]. Diezelfde dag werd binnen inlichtingendienst een besluitvormingsnota aan het managementteam voorgelegd met een ongemakkelijke waarheid: voor een deel van de eigen taken bestond geen wettelijke grondslag [2].
Dit staat in de datering van de stukken die het ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V) in maart 2024 openbaar maakte in het WOO-dossier “Taken en Grondslagen” [2]. De vraag die dit dossier opwerpt is daarmee niet alleen juridisch maar ook grondrechtelijk van aard. Mag een overheidsdienst waarvan de rechtmatigheid intern ter discussie stond en al regelmatig buiten de wet handelde, de regie voeren over een crisis waarin grondrechten van zeventien miljoen mensen werden beperkt? De parlementaire enquêtecommissie Corona heeft die vraag, voor zover uit de tot nu toe gehouden verhoren blijkt, aan geen van de hoofdrolspelers gesteld.
Taken en Grondslagen en het eerste IAO
Op 28 januari 2020 vindt het eerste IAO plaats van de crisisorganisatie. Die was dus kennelijk al geactiveerd terwijl in de aanloop er naartoe de problematische grondslagen van de NCTV door juristen van J&V aan de kaak werden gesteld.
Het eerste IAO vond op dezelfde dag op 28 januari 2020 onder het voorzitterschap van de NCTV plaats.
Het Management Team van de NCTV heeft dus op 28 januari 2020 gekozen voor de optie om de risico’s te accepteren van het ontbreken van een juridische grondslag, aangezien zij de opdracht heeft aanvaard om de Nationale Crisistructuur aan te sturen.
Doorgaan en risico’s accepteren
Het begint met een nota van 9 januari 2020, drie weken voor de activatie van de crisisstructuur. Daarin legt de NCTV zichzelf per taak zonder grondslag vier routes voor: een grondslag creëren, de taak stoppen, de taak overdragen, of “doorgaan en risico’s accepteren” [2].
Bij die laatste optie somt de nota bedrijfsmatige voordelen op, waaronder ongestoorde werkprocessen, en zet daar de nadelen tegenover: onderzoek door de Autoriteit Persoonsgegevens, rechtszaken van burgers, dalend vertrouwen en politiek afbreukrisico.
Wetteloosheid binnen een overheidsdienst van J&V wordt hier als een af te wegen bedrijfsrisico gerapporteerd.
De inlichtingendienst wist begin 2020 dat de rechtmatigheid van haar eigen handelen in toenemende mate ter discussie stond terwijl het diezelfde maand de coördinatie van de nationale crisisrespons op zich nam[1][2]. Het managementteam stemde op 3 februari 2020 met het grondslagenproject in [2].
De juristen tegen hun eigen huis
Het project dat de rechtsbasis voor de NCTV moest verzorgen, werd stilgelegd door precies de coronacrisis die de dienst leidde. Door de covidcrisis en de inzet van onder meer het juridische cluster “heeft het project sindsdien stilgelegen” [2]. Dezelfde juristen die het grondslaggebrek moesten oplossen, werden dus ingezet voor de crisisorganisatie.
De vraag of een overheidsdienst haar eigen wettelijke grondslagen moet regelen, waar in Nederland de wetgevende macht van de Tweede Kamer voor is bestemd, zou een fundamentele discussie moeten aanzwengelen om drie redenen:
De volgorde was omgekeerd. Het legaliteitsbeginsel veronderstelt: eerst kent de wetgever een taak toe, dan handelt de dienst. Hier bestond de praktijk eerst en werd de wet er achteraf omheen gezocht. De eigen wetgevingsjuristen benoemden precies dit als het constitutionele probleem: "Een minister kan zich de facto geen taken toe-eigenen door in zijn eigen organisatie te bepalen dat hij die taken heeft";
Het vertrekpunt was behoud, niet open normstelling. De nota aan de minister van 9-3-2021 formuleert het onverbloemd: "Uitgangspunt is dat de huidige praktijk van verwerking van persoonsgegevens ten behoeve van analyses op basis van openbare bronnen gecontinueerd moet kunnen worden. Deze activiteiten vormen immers de ruggengraat van de NCTV";
De informatieachterstand van de Tweede Kamer ondermijnt de controle op het proces zelf. Het parlement kan alleen wegen wat het weet, en het wist het cruciale in dit geval niet: de conclusie "onrechtmatig" lag op 15-3-2021 bij de minister en bereikte de Kamer pas na de NRC-publicatie. Een wetgever die moet oordelen over de grondslag van een dienst, terwijl de informatievoorziening over die dienst via diezelfde dienst en diens minister loopt, controleert onder structureel nadeel. Dat raakt artikel 68 Grondwet direct.
De doorstart van het grondslagenproject kwam pas in oktober 2020 en werd afgerond in februari 2021. Eén en dezelfde gebeurtenis, de coronacrisis, vergrootte de feitelijke macht van de dienst én stelde de verankering van haar rechtsbasis uit.
Toen het project werd afgerond, was het oordeel van de eigen departementale wetgevingsjuristen hard. De directie Wetgeving en Juridische Zaken (DWJZ) concludeerde dat het Organisatiebesluit JenV ontoereikend was als basis voor de verwerking van persoonsgegevens en dat die verwerking daarmee onrechtmatig was. “Een minister kan zich de facto geen taken toe-eigenen door in zijn eigen organisatie te bepalen dat hij die taken heeft.”[2]. Het advies baseerde zich op artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 EVRM: een inmenging in de persoonlijke levenssfeer vergt een voor de burger kenbaar en voldoende precies wettelijk voorschrift. Wat nooit in een wet heeft gestaan, is voor de burger nooit kenbaar geweest.
De minister werd op 15 maart 2021 geïnformeerd en de werkzaamheden werden per 31 maart opgeschort. De Tweede Kamer vernam de conclusie feitelijk pas na de NRC-publicaties van 9 april 2021 [4][5]. De Autoriteit Persoonsgegevens oordeelde op 8 juli 2021 in dezelfde lijn als de juristen [6].
In het eigen grondslagendossier duikt een fenomeenanalyse van een jaar coronaprotesten op, gebaseerd op zelfstandig bronnenonderzoek inclusief sociale media. Dit wordt in de stukken zelf gelabeld als casus met mogelijk zwakke grondslag [2].
Zes weken zonder brief, twee gremia zonder notulen
De crisisstructuur zelf kende een vergelijkbaar bekendheidsprobleem. De NCTV was van 29 januari tot 1 juli 2020 verantwoordelijk voor de interdepartementale coördinatie, met op het hoogtepunt tachtig tot honderd medewerkers in de crisisstructuur [7]. De formele brief waarmee het parlement over de inzet van de nationale crisisstructuur werd geïnformeerd, dateert echter van 13 maart 2020: ruim zes weken na de feitelijke start en ruim twee weken nadat de ministeriële besluitvorming in de MCCb was begonnen [8].
Na de formele afschaling per 1 juli 2020 keerde de dienst in het najaar terug. In zijn verhoor voor de enquêtecommissie beschreef Mark Rutte die terugkeer als een bewuste keuze van hemzelf en de minister van VWS. Vanaf eind augustus was er behoefte aan een integrator, en dat was bij uitstek de NCTV. Dick Schoof, destijds secretaris-generaal van JenV, bevestigde in zijn verhoor dat de kort daarvoor opgerichte covidorganisatie de kortetermijnbesluitvorming niet aankon en dat de NCTV daarom terugkwam voor de korte termijn [9]. Vanaf december 2020, met de Tijdelijke wet maatregelen, stond de dienst weer expliciet centraal.
Belangrijker nog dan de formele structuur is wat de verhoren over de informele laag prijsgeven. Rutte bevestigde dat van het Catshuisoverleg op zondag geen notulen werden gemaakt, terwijl het overleg naar zijn eigen zeggen gewicht had in het proces en het allereerste Catshuisoverleg zelfs direct besluitvormend was. Diezelfde avond ging de horeca dicht [9]. De commissie hield hem voor dat wat na Catshuissessies uitlekte vrijwel overeenkwam met de maatregelen die daarna werden ingevoerd. Schoof verklaarde dat de Catshuissessies werden voorbereid door in het bijzonder de NCTV, samen met VWS. Aalbersberg zelf omschreef de rol van zijn dienst in de crisisstructuur als die van facilitator die slechts de agenda, de voorbereiding en de verslaglegging verzorgt [9].
In een recent verschenen artikel op deze site is uiteengezet hoe Catshuisuitkomsten via de NCTV werden vertaald in departementale bestellingen [10]. Richtinggevende overwegingen kwamen tot stand in gremia zonder verslaglegging. De procesregie lag bij één dienst en een parlement dat structureel stroomafwaarts van beide stond.
Dat dezelfde dienst in dezelfde periode intern als mogelijk onrechtmatig opererend te boek stond, maakt van een bestuurlijke inrichting een grondrechtelijke vraag.
Wat de hoofdrolspelers niet werd gevraagd
De stilte over bepaalde onderwerpen in de verhoren is opvallend. In de verhoren van Aalbersberg, Schoof en Rutte komen de woorden grondslag, monitoring, nepaccount en de naam van de toezichthouder niet één keer voor. Ook de NRC-onthullingen en het grondslagendossier blijven onbenoemd [9].
Aalbersberg had in april 2021 tegenover NRC op hoofdlijnen bevestigd wat de krant had blootgelegd. Hij erkende dat “de juridische grondslag moet worden verbeterd” en dat het in beeld brengen van personen op verzoek van gemeenten en een overheidstaskforce zonder wettelijke basis gebeurde [4][11]. De commissie hoefde dus niets te ontdekken. Zij had een publieke erkenning uit 2021 naast de crisisrol van dezelfde getuige kunnen leggen.
Dick Schoof zou vanwege zijn historie binnen de NCTV en zijn rol als SG van J&V stevig over dit onderwerp aan de tand kunnen worden gevoeld. Hij was NCTV-chef in de jaren waarin interne bezwaren over de grondslag gedocumenteerd bestonden, en volgens meerdere anonieme bronnen van NRC reageerde hij destijds afwijzend op medewerkers die erover begonnen. „Wie nog een keer over die grondslag begint, kan zijn spullen pakken”.
Ferdinand Grapperhaus komt in dit dossier vooral via de schriftelijke sporen in beeld. Als verantwoordelijk minister verklaarde hij op 15 juni 2021 in de Kamer dat er “niet jarenlang in strijd met wet- en regelgeving gehandeld” was, een uitspraak die Kamerleden hem nadien voorhielden omdat de interne adviezen die het tegendeel concludeerden er toen al maanden lagen [5]. Hij diende in november 2021 het wetsvoorstel in dat de grondslag alsnog moest regelen [12].
Het leger als spiegel
De NCTV was niet de enige overheidsorganisatie die in 2020 zonder rechtsbasis de samenleving monitorde. Het Land Information Manoeuvre Centre van de landmacht volgde vanaf maart 2020 onder meer Viruswaarheid. De onafhankelijke commissie-Brouwer oordeelde in 2023 dat de rechtsbasis ontbrak en dat de krijgsmacht zichzelf had ingezet, wat in een democratie nooit mag gebeuren [13]. De verbinding met de NCTV is preciezer dan vaak wordt gesteld. De NCTV fungeerde als opdrachtgever van het LIMC.
Van maart tot oktober 2020 sprak de NCTV met Defensie over het benutten van LIMC-capaciteit en werd een verzoek om Militaire Steunverlening in het Openbaar Belang (MSOB) met bijbehorende gegevensverwerkingsovereenkomst voorbereid. Dit verzoek is nooit ingediend [14].
De dienst die zijn eigen optie tot doorwerken zonder grondslag op de plank had, zat maandenlang aan tafel bij de grondslagzoektocht van een militaire eenheid die intussen onrechtmatig doorwerkte, en greep niet in. Beide organisaties stopten pas na publicaties van NRC.
De correctie kwam, maar van buiten
De volgorde van de correctie kwam van buiten, namelijk de journalistiek. Tussen de interne optie van 28 januari 2020 en de inwerkingtreding van de wettelijke basis in juni 2025 liggen ruim vijf jaar, en daarbinnen valt de volledige coronaperiode. De jaren waarin het democratische controle-instrumentarium op deze dienst feitelijk ontbrak terwijl de dienst het procescentrum van de crisisbesluitvorming vormde. Dat is de precieze, begrensde betekenis van uitvoerende machtsaanwas ten koste van parlementaire controle.
De vraag die blijft
Het legaliteitsbeginsel is de afspraak waarop de verhouding tussen burger en staat rust. De overheid mag alleen doen wat de wet haar toestaat en de burger moet kunnen weten wat dat is.
Het grondslagendossier laat zien dat die afspraak bij de NCTV twintig jaar lang niet was geregeld en dat de dienst hier al die tijd van op de hoogte was. De discussie vlamde weer op toen de NCTV op het punt stond om de crisisaansturing op zich te nemen. Het regelen van een wettelijke basis werd vervolgens verdrongen door de crisis zelf. De enquêtecommissie heeft de architectuur van de besluitvorming wel bevraagd, maar wie de architect controleerde, ligt er nog.
Waarom de enquêtecommissie de grondslagenkwestie tot dusver onbevraagd liet, valt pas te beoordelen bij het eindrapport en de resterende verhoren.
Bronvermelding
TK-document 2023D37050, feitenrelaas Corona Crisisstructuur — Tweede Kamer
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2023D37050Woo-dossier Taken en Grondslagen NCTV, 2e deelbesluit, 13 primaire documenten waaronder de nota van 9-1-2020, de besluitvormingsnota van 28-1-2020 en het DWJZ-advies — Ministerie van JenV, 8-3-2024.
https://open.overheid.nl/details/ronl-0ef481a4-a0d6-4367-a9e5-bb849f6b25fd, https://open.overheid.nl/details/ronl-070f8198-c648-4d9b-927a-59c95cab77e8, https://open.overheid.nl/details/ronl-12938f51-7b09-434e-a54b-e848dc1f532f, https://open.overheid.nl/details/ronl-f0a55b82-6731-4b4c-88d9-745d8ccf4e6eAanhangsel Handelingen ah-tk-20212022-515, antwoord Grapperhaus op vragen-Koekkoek, 2-11-2021
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20212022-515.htmlNRC, “Onmin en uitglijders bij de club die het land moet beschermen” en “NCTV volgt heimelijk burgers op sociale media”, 9-4-2021
https://web.archive.org/web/20210416153544/https://www.nrc.nl/nieuws/2021/04/09/onmin-en-uitglijders-bij-de-club-die-het-land-moet-beschermen-a4039114Kamervragen en -antwoorden 2021Z15849 en 2021Z16324 over de NCTV-grondslagen
https://www.openkamer.org/kamervraag/2021Z16324/Aanhangsel Handelingen ah-tk-20232024-1713, met het AP-oordeel van 8-7-2021
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20232024-1713.htmlKamerstuk 30821 nr. 131, brief Grapperhaus, 21-5-2021
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30821-131.htmlKamerstuk 30821 nr. 107, brief Grapperhaus, 13-3-2020
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-30821-107.htmlVerhoren PEC Corona van Rutte, Schoof en Aalbersberg, juni 2026 — eigen ASR-transcripties, projectcorpus; uitspraken zijn geparafraseerd, niet letterlijk geciteerd; absentiebevinding via woordgrensbewuste corpusanalyse, herbevestigd 11-07-2026. Opnamen via de Tweede Kamer en Potkaars.
Woo-documenten VWS (o.a. VWS-WC-061-51/53, VWS-WOO-08-989121) en verhoren Schoof, Sonnema en Koolmees over de vertaling van Catshuisuitkomsten in departementale opdrachten.
NOS, “’NCTV volgde in het geheim burgers op sociale media met nepaccounts’”, 11-4-2021 (geraadpleegd 11-07-2026). https://nos.nl/l/2376104
Wetsdossier 35958, Wet coördinatie terrorismebestrijding en nationale veiligheid; analysetaak geschrapt, inwerkingtreding juni 2025
https://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/35958_wet_coordinatieKamerstuk 32761 nr. 258, beleidsreactie-Ollongren bij rapport-Brouwer “Grondslag gezocht”, 13-1-2023
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-32761-258.htmlAanhangsel Handelingen ah-tk-20212022-3251, antwoorden over NCTV, LIMC en het niet-ingediende MSOB-verzoek
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20212022-3251.htmlEerstekamerstuk TK-document 2023D37050 (”Corona Crisisstructuur”)
https://www.eerstekamer.nl/overig/20230914/overzicht_interdepartementale/document
Dus: de natte droom van elk dictatoriaal regime! Ook in de NL dus …!
Dank U wel Meneer Bos voor het uitmuntende onderzoek.
Hopelijk nemen ze dit mee in de Parlementaire Commissie.
Grondwettelijk is de NCTV ver buiten hun boekje gegaan.