Het verhoor van Mark Roscam Abbing voor de parlementaire enquêtecommissie Corona ging op papier over één ambtenaar, maar het legt vooral iets bloot over een systeem. Roscam Abbing leidde vanaf 23 oktober 2020 het Programmadirectoraat-Generaal Samenleving en Covid-19, de zogenoemde “Lijn B” voor de maatschappelijke en lange termijn naast de acute crisisbestrijding [1]. De vraag die zijn verhoor opwerpt is niet of hij zijn werk goed deed, maar of de structuur waarin hij moest werken zich wel verhield tot een democratische rechtsstaat.
De stelling van dit stuk is dat de coördinatie- en machtsketen rond corona al op vol crisistempo draaide voordat de Tijdelijke wet maatregelen covid-19 (Twm) er op 1 december 2020 een wettelijke grondslag voor bood [1]. De Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) was de niet-democratisch gekozen spil van die keten, het parlement stond aan het eind van de trechter, en de maatschappelijke afweging was institutioneel ondergeschikt gemaakt. De moeizame, vaak ondankbare positie van Roscam Abbing is daarvan het symptoom, niet de oorzaak. Wie zijn mandaat ontleedt, ziet een crisisorganisatie die functioneerde alsof de crisisstructuur en de bijbehorende wet al bestonden.
Lijn B zonder instrumenten
Roscam Abbing kreeg een brede opdracht en zwakke gereedschappen. Geld voor flankerend beleid moest via het Gemeentefonds of via andere departementen lopen, wat bij Financiën weinig populair was. Zijn eigen directie kon niet beloven dat er geld zou komen. In een interne mail rond de afschalingssheets van januari 2021 wordt dat letterlijk een “kip-ei” genoemd: pas na een politieke uitspraak kon het concreet worden gemaakt [2].
Bij de leefstijllijn ging het uiteindelijk om bedragen in de orde van anderhalve ton per gemeente [3].
De producten van zijn directie kwamen bovendien zelden als beslispunt op tafel. De domeinoverstijgende herstelopgaven werden in februari 2022 “ter informatie” aan de ministeriële commissie aangeboden, niet ter besluitvorming [4].
Hetzelfde gold een jaar eerder voor de concept-Kamerbrief over flankerend beleid, die “ter informatie” naar het ambtelijk voorportaal ging, waarbij intern werd geklaagd dat de onderbouwing te zwak was, met “de krant als bron” en zonder “geobjectiveerde cijfers” [5].
Waar zijn directie wel eigenaarschap had, zoals bij de gedragsaanpak, lag de last bij haar: “de programma DG is aan zet om richting ACC een voorstel op te stellen”, aldus een mail over de toekomst van het Rapid Response Team gedrag [6].
Tegelijk was de organisatie dun en overvraagd. In de ambtelijke Vijfhoek over economisch herstel bleek intern dat van bepaalde economische instrumenten “echt niemand verstand” had [7].
Dezelfde directie coördineerde wel een internationale uitvraag via ambassades over de continuïteit van sectoren in elf landen [8]. De breedte van de portefeuille stond niet in verhouding tot de menskracht.
Dit alles wijst op een mandaat dat ontoereikend was voor de toebedeelde verantwoordelijkheid. Niet door een tekort van de persoon, maar door een inrichtingskeuze: de maatschappelijke functie werd opgehangen aan een directie zonder budget, zonder beslismacht en zonder vaste politieke baas. Roscam Abbing viel “onder het hele kabinet”, met het Secretarissen-Generaal Overleg als opdrachtgever [1][4]. Dat een crisisstructuur zo’n projectorganisatie pas in oktober 2020 toevoegde, terwijl de harde crisislijn allang draaide, is veelzeggend.
De NCTV als spil van een keten die al draaide
De kern van de besluitvorming liep langs de NCTV. In oktober 2020 stelde de Projectdirectie COVID-19 van de NCTV de concept-stukken voor het Catshuis op: de gereedschapskist, de leidraad opschalen en de maatregelensheets [9].
De cijfers in die sheets werden vanuit het VWS-dashboard aangevuld, terwijl de NCTV de penvoerder was [10].
De route van de maatregelen liep via een vaste trechter die eindigde in een “hamerstuk” voor de ministeriële commissie, met aansluitend een standvanzakenbrief aan de Kamer [11]. De scenariosheets voor de lockdown werden eveneens aan NCTV-zijde opgesteld [12].
De NCTV bewaakte ook het tempo en de toegang. In een traject rond een stuk voor het ambtelijk voorportaal van januari 2021 liet de voorzitter, vanuit de NCTV, weten dat het stuk op een vast tijdstip zou uitgaan, “ook zonder VWS-reactie”, omdat de betrokken directeur-generaal in een Kamerdebat zat. In dezelfde correspondentie wordt overwogen hoe een bericht aan die directeur-generaal “discussie achteraf” over de afstemming kon voorkomen [13]. De handhaving werd ten slotte volgens een debatdossier eveneens door de NCTV aangeleverd [14].
Dat deze machine al op crisissterkte draaide voordat er een wet was, blijkt uit de avondklokzaak. Ambtelijk was in oktober 2020 bekend dat een avondklok niet onder de TWM kon en dus een spoedwet of staatsnoodrecht zou vergen, en dat dit met de ministers was besproken [15].
Met andere woorden: het apparaat ontwierp en sorteerde maatregelen voor waarvoor de eigen wettelijke grondslag nog niet toereikend was. Zelfs binnen het apparaat werd de machtsconcentratie gevoeld. In augustus 2020 schreef een betrokkene dat het ambtelijke directeurenoverleg “als gremium te veel gepasseerd wordt” [16]. De aansturing van de regionale aanwijzing, het instrument van vóór de TWM, liep intussen door langs dezelfde lijnen [17].
Grapperhaus en De Jonge wilden van Roscam Abbing af
De commissie confronteerde Dick Schoof tijdens zijn verhoor met documenten die laten zien dat meerdere bewindslieden het directoraat van Roscam Abbing liever zagen vertrekken. Minister De Jonge werd volgens een door de commissie aangehaalde nota "onrustig van een derde speler" naast de NCTV en Volksgezondheid, en wilde het "eigenlijk allemaal zelf doen".
Dit is een belangrijke bevestiging dat de NCTV gedurende de zomerperiode nog altijd aan de touwtjes trok.
Minister Grapperhaus schreef dat hij niet "medeplichtig" wilde zijn aan dit directoraat, en stuurde op 22 mei een bericht dat het COVID-DG "zo snel mogelijk bij ons weg" moest, omdat Roscam Abbing steeds meer met andere ministeries schakelde en steeds minder met Justitie en Veiligheid.
Ook dit is een opmerkelijke stelling. Het was juist de functie van Roscam Abbing om deze afstemming te zoeken, die blijkens Grapperhaus’ bericht waarschrijnlijk volgens hem aan de NCTV was voorbehouden.
De commissie vatte het in het verhoor van Dick Schoof als volgt samen: “Meerdere ministers zaten niet te wachten op zijn komst, en Roscam Abbing had geen eigen minister die zaken namens hem kon doorzetten. In zijn eigen verhoor had Roscam Abbing al verklaard dat De Jonge "niet zijn grootste sponsor" was.
Het parlement aan het eind van de trechter
De volgorde was telkens dezelfde: eerst de besluitvorming, dan het parlement. In oktober 2020 werd de passage van de Kamerbrief over de maatregelen en de gereedschapskist bewust “on hold” gezet, met de aantekening dat die na het Catshuis van maandag zou volgen [9]. De maatschappelijke stukken van Roscam Abbings directie bereikten de Kamer pas na de ambtelijke en bestuurlijke ronde, via een Kamerbrief of een publicatie op rijksoverheid.nl [4][5].
Soms werd de informatievoorziening ook actief gestuurd. Bij de TWM-voortgangsbrief van 17 november 2020 koos men ervoor de inhoudelijke verschillen tussen de Twm en de noodverordeningen niet in de brief te benoemen, “omdat dat aanleiding kan zijn voor de Kamer om daar morgen vragen over te stellen” [18]. Dat is een ambtelijk spoor van VWS en Justitie en Veiligheid, niet van Roscam Abbing. Als gedocumenteerd voorbeeld van het selectief informeren van het parlement is het echter tekenend. De uitvoerende macht beschikte daarbij over een goed bemenste voorbereiding: een “Team parlementair” van de VWS-programmadirectie stelde redeneerlijnen en factsheets samen voor het debatdossier van de minister[14].
Eerlijkheid gebiedt het tegenbeeld te noemen. Het beeld van een parlement dat slechts het eindproduct kreeg, geldt sterker voor het noodverordeningentijdperk dan voor de TWM-periode. De TWM kende een parlementaire nahangprocedure, en in dezelfde voortgangsbrief speelt de zorg dat schrappen van een passage de indruk zou wekken dat het kabinet ook zou doorgaan als de Kamer niet instemde[18].
In 2021 debatteerde de Kamer bovendien actief over wetsvoorstellen als de quarantaineplicht en de testbewijzen, en werd een Kamerbrief over vaccinatiebewijzen na een presentatie in de ministeriële commissie uitgestuurd om de Kamer over het besluitvormingsproces te informeren [19]. De democratische controle nam dus toe naarmate de wet vorm kreeg. Dat onderstreept enerzijds hoe mager die controle in de eerste fase was, maar anderzijds dat besluiten werden genomen terwijl de Kamer achteraf werd geinformeerd (“nahang”).
De harde cijfers en de zachte schade
Waarom woog de maatschappelijke kant zo licht? De stukken wijzen niet op tegenwerking, maar op een structureel probleem. De epidemiologische kant leverde (hoewel ook regelmatig betwist) harde cijfers, echter liet de maatschappelijke schade zich moeilijk kwantificeren. Toen de avondklok in januari 2021 inging, signaleerde Roscam Abbings directie scherp oplopende schade op het vlak van eenzaamheid, geestelijke gezondheid, eetstoornissen, suïcide, en bij jeugd ook huiselijk geweld. In dezelfde notitie staat dat die signalen “weinig concreet en cijfermatig onderbouwd” waren [20]. Het flankerend beleid bleef om dezelfde reden hangen in het verwijt dat het “te vaag” was [2][5].
De maatschappelijke afweging verloor het niet door een harde blokkade, maar omdat zij geen taal van getallen sprak in een besluitvorming die op getallen draaide. Roscam Abbing had toegang tot de top, met een eigen Catshuis-presentatie over flankerend beleid waarvoor hij als directeur het laatste woord had over de wijzigingen [21]. Maar toegang is iets anders dan invloed. Zijn invloed was het grootst waar het er in de crisislogica het minst toe deed, en het kleinst waar het zwaartepunt lag.
Notulen die er bewust niet waren
Eén element in het verhoor verdient een kritische kanttekening aan het adres van de getuige zelf. De doorslaggevende discussies vonden plaats in informele overleggen, zoals de Catshuissessies en Torentjesoverleggen, waarvan de inhoud niet werd vastgelegd. Van die keuze zei Jaap van Dissel in zijn eigen verhoor onomwonden dat er bewust geen notulen werden gemaakt, omdat je met notulen formaliseert en onderdeel van de besluitvorming wordt. Dat wilde men niet volgens Van Dissel [22]. Roscam Abbing verdedigde in zijn verhoor de informele ruimte zonder verslaglegging als zakelijk en belangrijk [1]. “Anders durven mensen geen domme ideeën meer te hebben”.
Wanneer de feitelijke afweging in niet-genotuleerde gremia plaatsvindt en de stukken daarna “ter informatie” door een trechter lopen, valt achteraf nauwelijks te reconstrueren wie welke afweging maakte. Een ambtenaar handelt onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid, en het parlement spreekt de minister aan, niet de ambtenaar. Juist daarom is het bezwaarlijk dat de controleerbaarheid van die afweging niet is vastgelegd. De instemming van een betrokkene met het ontbreken van verslaglegging is dan geen detail meer, maar een werkhouding die de latere controle bemoeilijkt.
Wat de commissie liet liggen, en de vragen die openblijven
Het verhoor bevestigde veel, maar liet de scharnierpunten van de keten grotendeels onbevraagd. De commissie drong niet door op de bewuste keuze om geen notulen te maken van de overleggen waar de echte afweging plaatsvond, terwijl daar de kern van de controleerbaarheid en transparantie ligt. Zij verbond de moeizame positie van Roscam Abbing niet aan de bredere constatering dat het apparaat al op crisissterkte opereerde voordat de TWM bestond. En zij liet de gedocumenteerde keuze om de Kamer bepaalde informatie te onthouden om vragen te voorkomen, onbesproken.
Een aantal vervolgvragen dringt zich op:
Wie besloot dat de maatschappelijke en herstelstukken structureel “ter informatie” en niet ter besluitvorming naar de ministeriële commissie gingen, en op grond waarvan? [4][5].
Waarom kreeg de directie voor de lange termijn geen eigen budgetinstrument, terwijl van haar wel resultaten werden verwacht? [2][3].
Wie droeg de ministeriële verantwoordelijkheid voor een directoraat-generaal dat “onder het hele kabinet” viel, en hoe verhoudt zich dat tot artikel 68 van de Grondwet? [1].
Wat betekent het dat ambtelijk in oktober 2020 al bekend was dat de avondklok een spoedwet of staatsnoodrecht zou vergen, voor de stelling dat het kabinet steeds binnen de grenzen van de wet bleef? [15].
En hoe beoordeelt de top van het apparaat achteraf de keuze om de verschillen tussen Twm en noodverordeningen uit een Kamerbrief te houden om vragen te ontlopen? [18].
Een crisisorganisatie die haar maatschappelijke geweten onderbrengt in een directie zonder geld, zonder beslismacht en zonder baas, maakt duidelijk waar het zwaartepunt werkelijk lag. Niet bij de mens in de verhoorstoel, maar bij een keten die draaide alsof de wet er al was en de parlementaire democratie nog functioneerde.
Bronvermelding
Verhoor Mark Roscam Abbing, parlementaire enquêtecommissie Corona, 8 juni 2026.
E-mailbericht “Aangepaste versie sheets met laatste plaat”, 24 januari 2021, WOO-documentnr. 1082320.
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3477674-1040721-pdo/document/VWS-WOO-08-1082320E-mailbericht “FW: concept-presentatie catshuis”, 29 januari 2021, WOO-documentnr. 1072523.
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3477674-1040721-pdo/document/VWS-WOO-08-1072523E-mailbericht “FW: domeinoverstijgende herstelopgaven tbv MCC 15-2”, 22 februari 2022, WOO-documentnr. 691677.
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3820877-1065236-pdo/document/VWS-WOO-03b-691677PDF “RE Ter informatie ACC versie concept Kamerbrief Flankerend beleid”, 10 en 11 februari 2021, WOO-documentnr. 1225004.
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3478791-1040904-pdo/document/VWS-WOO-08-1225004E-mailbericht “RE: aanpassing structuur gedragsaanpak” en “Update Gedrag&Corona traject”, 27 oktober tot 3 november 2020, WOO-documentnr. 970978.
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3735497-1059122-pdo/document/VWS-WOO-04b-970978E-mailbericht “FW: Vijfhoek 18/3”, 17 tot 23 maart 2021, WOO-documentnr. 1245023.
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3661708-1052463-pdo/document/VWS-WOO-08-1245023E-mailbericht “RE: buitenlandse voorbeelden”, 18 en 19 november 2020, WOO-documentnr. 961829.
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3405320-1033219-PDO/document/VWS-WOO-08-961829E-mailbericht “FW: concept stukken catshuis”, 9 oktober 2020, WOO-documentnr. 1705653.
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/4042373-1078062-pdo/document/VWS-WOO-06b-1705653E-mailbericht “RE: concept stukken catshuis”, 10 oktober 2020, WOO-documentnr. 1705705.
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/4042373-1078062-pdo/document/VWS-WOO-06b-1705705E-mailbericht uit het traject gereedschapskist/routekaart eindigend in “Hamerstuk MCC”, 1 en 2 oktober 2020, WOO-documentnr. 952199, dossier 3717505-1056235-pdo. https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3717505-1056235-pdo/document/VWS-WOO-04b-952199
E-mailbericht met lockdown-scenariosheets, NCTV-zijde, 26 en 27 oktober 2020, WOO-documentnr. 961925, dossier 3717505-1056235-pdo. https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3717505-1056235-pdo/document/VWS-WOO-04b-961925
E-mailbericht “RE: Reactie van DGV op ACC-stuk 14/01?”, 11 tot 13 januari 2021, WOO-documentnr. 1056112 (geraadpleegd 09-06-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3477674-1040721-pdo/document/VWS-WOO-08-1056112PDF “RE: Urgent: Extra punten debatdossier”, 16 en 17 augustus 2021, WOO-documentnr. 964049 (geraadpleegd 09-06-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3948736-1070039-pdo/document/VWS-WOO-06b-964049E-mailbericht over de avondklok, grondslag en staatsnoodrecht, 26 oktober 2020, WOO-documentnr. 962053, dossier 3717505-1056235-pdo. https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3717505-1056235-pdo/document/VWS-WOO-04b-962053
E-mailbericht “RE: tbv annotatie voor MCC (versie pre-Veiligheidsberaad)”, 31 augustus 2020, WOO-documentnr. 550177 (geraadpleegd 09-06-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3276778-1019108-wjz/document/VWS-WOO-06-550177E-mailbericht “Re: Aanwijzing aanpassen”, 26 september 2020, WOO-documentnr. 207866 (geraadpleegd 09-06-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3561075-1045762-pdo/document/VWS-WOO-06-207866E-mailbericht “RE: Tekst voortgangsbrief twm deadline 15.00 uur”, 17 november 2020, WOO-documentnr. 1867526 (geraadpleegd 09-06-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/4152079-1085224-doo/document/VWS-WOO-06b-1867526E-mailbericht “RE: update vaccinatiebewijzen in MCC maandag en kamerbrief woensdag”, 3 en 4 mei 2021, WOO-documentnr. 1363691 (geraadpleegd 09-06-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3755967-1060180-pdo/document/VWS-WOO-08b-1363691E-mailbericht “RE: Acties uit gesprek met VWS gisteren”, 22 januari 2021, WOO-documentnr. 1836514 (geraadpleegd 09-06-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/4106797-1082143-doo/document/VWS-WOO-06b-1836514Zie bron 3 (concept-presentatie Catshuis flankerend beleid, 29 januari 2021, WOO-documentnr. 1072523).
Verhoor Jaap van Dissel, parlementaire enquêtecommissie Corona, 5 juni 2026.
E-mailbericht over het coördinatorenoverleg gedrag (RIVM, NKC, NCTV, RRT, DGSC-19), 21 januari 2021, WOO-documentnr. 1123304, dossier 3695364-1053565-pdo. https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3695364-1053565-pdo/document/VWS-WOO-04b-1123304
E-mailbericht “bronbestand maatregelen”, verwevenheid BD/DGC-19 met NCTV, 15 oktober 2020, WOO-documentnr. 960429, dossier 3717505-1056235-pdo. https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3717505-1056235-pdo/document/VWS-WOO-04b-960429
Onderzoeksraad voor Veiligheid, “Aanpak coronacrisis”, deel 1 en deel 3. https://www.onderzoeksraad.nl
Het parlement - de VOLKSvertegenwoordiging - aan het einde van de trechter: De volgorde was telkens dezelfde: eerst de besluitvorming, dan het parlement.
Al was er van dat parlement ook niets te verwachten. Dat voerde gewoon uit wat de dictatuur voorschreef dat gedaan moest worden. Vooral tegengeluiden de mond snoeren dus.
Ik begrijp nog steeds niet wat de NCTV in het hele verhaal doet. Covid ging over gezondheid en de NCTV over terrorisme.