Het bestelloket: Hoe de NCTV via het Catshuis en het Torentje de coronabesluitvorming stuurde, buiten elk verslag om
"I gotta make it my number one priority to limit my exposure to potentially damaging conversations and shit like that..., I'm gonna be giving my orders through you." --- Tony Soprano
Een parlementaire democratie steunt op herleidbaarheid. Een besluit moet terug te voeren zijn op een moment, een gremium en een afweging, zodat het parlement achteraf kan controleren wie wat besloot en waarom. Tijdens de coronacrisis ontstond een besluitvormingspraktijk die op een cruciaal punt het tegenovergestelde deed. De richtinggevende besluiten werden genomen in twee overleggen zonder secretaris en zonder verslaglegging. Het wekelijkse Catshuisoverleg en het bijna dagelijkse Torentjesoverleg. De formele gremia volgden daarna.
Uit vrijgegeven WOO-documenten van het ministerie van VWS ontstaat een veel scherper beeld dan de officiële duiding van een “informeel overleg” die Rutte, Schoof en Aalbersberg gaven. De uitkomsten van die ongenotuleerde overleggen werden door de crisisstructuur letterlijk als “bestellingen” doorgezet naar de departementen en klaargemaakt voor de formele besluitvorming. Dit artikel laat aan de hand van die documenten zien hoe dat bestelloket werkte, met de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) als beheerder van de keten. De beslissende beraadslagingen over de grootste crisis sinds de Tweede Wereldoorlog hebben geen papieren spoor nagelaten.
Hoewel er geen wettelijke verplichting tot verslaglegging is, zouden regeringsleiders hun keuzes en afwegingen die tot grondrechtenschendingen en economische schade leiden alleen al uit morele motieven moeten willen vastleggen. Zeker in een situatie waarin het parlement buitenspel staat. Toch koos men er bewust voor om geen “paper trail” achter te laten.
Twee overleggen zonder verslag
Het Catshuisoverleg kwam volgens Mark Rutte op zondag bijeen voor “reflectie en thematische bespreking”. In het overzicht van de coronacrisisstructuur dat de Tweede Kamer in september 2023 publiceerde, staat bij dit overleg onder het kopje secretaris één woord: “Geen” [9].
Geen secretaris betekent dat er geen verslaglegging plaatsvindt. Het Torentjesoverleg, de kleine kring van enkele ministers en ambtenaren rond de minister-president, kende evenmin notulen. In de verhoren van Piet-Jaap Aalbersberg en Mark Rutte is onder ede bevestigd dat van beide overleggen geen verslag werd gemaakt en dat een medewerker van de NCTV hooguit eigen aantekeningen voor intern gebruik bijhield [11].
Dick Schoof, secretaris-generaal van Justitie en Veiligheid en voorzitter van de Ambtelijke Commissie Covid-19, toonde zich in zijn verhoor enigszins kritisch over het Torentje. Hij sprak van een eigen dynamiek waardoor zowel ambtelijk als politiek onrust ontstond, en zei dat collega’s buiten de kring zich afvroegen wat zich daar afspeelde [10]. Uit een intern verslag van het interdepartementale overleg van 24 april 2020 blijkt dat het Torentjesoverleg iedere dag bleef plaatsvinden en er wordt zelfs in voorgesteld om het formele crisisberaad te plannen vóór dat Torentjesoverleg [7].
Het formele gremium plooide zijn agenda dus om het informele heen.
Bestellingen
De uitkomsten van het Catshuisoverleg werden als opdrachten uitgezet. Op zondagavond 10 januari 2021 verstuurde de programmadirectie COVID-19 van de NCTV een e-mail met als onderwerp “bestellingen t.a.v. reizen n.a.v. Catshuis”. Deze mail was gericht aan VWS, Infrastructuur en Waterstaat en Buitenlandse Zaken. De openingszin meldt dat uit de terugkoppeling van het Catshuis twee bestellingen op reizen kwamen ten behoeve van de besluitvorming op dinsdag.
Een aanscherping van het reisadvies dat nu “té soft” zou zijn en aanvullende reismaatregelen nodig waren, werd teruggekoppeld aan de betrokken departementen [1].
Bijna een maand eerder, in de nacht voor de aankondiging van de harde lockdown, verstuurde de programmadirectie een e-mail over het maatregelenpakket dat de volgende dag in de Ambtelijke Commissie en de ministeriële commissie zou liggen.
Daarin somt de afzender opnieuw “een aantal bestellingen uit de overleggen” met de bewindspersonen op, ditmaal voor de communicatie: vragen en antwoorden over specifieke maatregelen, een brondocument en een rijksoverheidstekst “in lijn met maatregelen en speech” [2].
Het voorgaande betreft twee losse dossiers met dezelfde mechaniek. Dit legt het patroon van de besluitvormingsketen bloot: Het Catshuis besprak onder leiding van de NCTV, de uitkomst werd door de NCTV als bestellingen over de ministeries verdeeld en de formele ministeriële commissie nam daarna het besluit.
De trechter aan de voorkant: wie de stukken kreeg
Als het Catshuis de richting bepaalde, dan rijst de vraag wie bepaalde wat het Catshuis te zien kreeg, en wie de uitkomst mocht kennen. Ook hier wijzen de WOO-documenten naar de NCTV. In een e-mailwisseling van 12 december 2020, ter voorbereiding op het Catshuis van de dertiende, vraagt een ambtenaar van Financiën expliciet of men de slides van het Catshuis nog diezelfde dag kan ontvangen met als doel de eigen bewindspersonen te kunnen voorbereiden.
De coördinator van de NCTV antwoordt dat hij de sheets nog niet kan delen en verwacht dat die pas de volgende dag aan tafel komen. Hij omschrijft de eigen rol onomwonden: na de te verwachten stevige discussie in het Catshuis is het “aan ons de schone taak om daar begin van de week chocola van te gaan maken” [3].
Dit beeld is niet beperkt tot het Catshuis en niet tot één periode. Een geannoteerde agenda die het ministerie van Financiën opstelde voor de ICCb van 24 juni 2020 vermeldt dat zowel het OMT-advies als de concept generieke aanpak niet voorafgaand aan dat overleg waren verspreid, en dat de toelichting uitsluitend berustte op de mondelinge terugkoppeling van het interdepartementale overleg van de dag ervoor [5].
Zelfs een kerndepartement moest zijn bewindspersoon dus voorbereiden zonder de onderliggende stukken. De informatievoorsprong lag zo bij het coördinerende knooppunt NCTV en een achterstand bij de departementen die hun ministers moesten voorbereiden.
De NCTV faciliteerde sturend
Een coördinator kan zich beperken tot het organiseren, faciliteren, verdelen van post en het herinneren aan acties. Zo liet Pieter-Jaap Aalbersberg zijn rol graag optekenen tijdens zijn verhoor. De WOO-documenten laten echter zien dat zijn rol veel verder ging dan dat.
Op 11 januari 2021, in de uitwerking van de reisbestellingen, schrijft een betrokkene dat Infrastructuur en Waterstaat een Frans verzoek om vrachtwagenchauffeurs te testen als eerste reactie afhield met “kan niet, moeilijk”. Met de NCTV was echter afgesproken om er toch op in te zetten om dit in de besluitvorming van de ministeriële commissie in te brengen. Als er dan geen helder verhaal lag waarom het echt niet kon, zo redeneert de afzender, zouden de bewindspersonen het anders kunnen wegen [4].
Hier is de coördinatie zichtbaar sturend: een terughoudend departement wordt overruled om een onderwerp vóór de ministers te krijgen. Dit voorbeeld toont ook de verdere keten van besluitvorming omtrent de maatregelen. Het testen van truckers was ter sprake gekomen in de IPCR, het Europese gremium waarin de NCTV zitting had. Tot nu toe is in géén van de verhoren de IPCR benoemd, terwijl nu goed gedocumenteerd is dat de maatregelen de route volgden van EC—IPCR—Catshuis/Torentje—MCC/MCCb.
Dat de NCTV de spil van de keten was, is institutioneel geen toeval. Volgens het Kamer-overzicht zat de NCTV de interdepartementale en interdepartementaal-bestuurlijke overleggen voor en trad zij op als secretaris van de MCCb. het secretariaat van de Ambtelijke Commissie lag van oktober 2020 tot maart 2022 eveneens bij de NCTV [9].
Een verslag van het interdepartementale overleg van 23 juni 2020 toont de trechter in agendavorm: het overleg behandelde standaard een agendapunt “Onderwerpen voor ICCb en MCCb”, oftewel de voorselectie van wat de hogere gremia zouden bespreken [6].
Het is in de woorden van de getuige Schoof, het ritme van zondag bespreken, maandag operationaliseren en dinsdag besluiten [10].
De economische tegenstem, afgeleverd bij een gremium zonder geheugen
De keerzijde van een bestelloket is dat tegenspraak nergens beklijft. De ministeries van Economische Zaken, Financiën en Sociale Zaken, in de wandelgangen de troika, leverden op 19 februari 2021 een notitie over de integrale weging van maatregelen die waren opgesteld voor een Catshuissessie. De strekking was dat er weinig zicht was op de effectiviteit van maatregelen en dat de kabinetsdoelen te eenzijdig waren. Dit is bekend uit het verhoor van Schoof, die het stuk kende maar op de vraag hoe het in het Catshuis was besproken antwoordde dat hij dat niet wist. Hij was daar niet bij [10]. Een systeemkritiek werd dus afgeleverd bij precies het gremium dat niet aan verslaglegging deed, met als gevolg dat noch de voorzitter van het ambtelijke topoverleg noch de enquêtecommissie kan reconstrueren wat ermee gebeurde.
Die economische tegenstem was geen incident van begin 2021. Al in een verslag van het ambtelijke voorportaal DOC-19 van 31 juli 2020 tekent Economische Zaken aan dat aanvullende maatregelen gericht op de horeca een sterke onderbouwing vereisen, en steunt het wijzen van sectoren op hun eigen protocollen. Financiën sloot zich daar expliciet bij aan [8].
Dezelfde scheidslijn tussen de epidemiologische lijn en de economisch-maatschappelijke lijn loopt zo door de hele periode, en juist de afweging tussen die twee viel grotendeels in de ongenotuleerde overleggen.
De communicatie hoorde bij de bestelling
Opvallend aan de bestellingen is dat de communicatie er integraal deel van uitmaakte. In een mail van december 2020 staan de vragen en antwoorden, het brondocument en de woordvoeringslijn op één lijst met de inhoudelijke maatregelen, samen met de instructie om in alle communicatie scherp te houden dat het niet ging om waar besmettingen plaatsvonden maar om het breed verminderen van contacten [2].
Het verslag van het interdepartementale overleg van 23 juni 2020 laat zien dat het Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie van de NCTV het volledige pakket voor de persconferentie voorbereidde, van brondocument en speech tot visual en animatie. De basisteksten kwamen mede tot stand op basis van adviezen van gedragsexperts [6].
Eén zinsnede in de lockdownmail verdient vermelding met nadrukkelijk voorbehoud. Voor het brondocument en de woordvoeringslijn zou worden geschakeld met de “factchecker van dienst” [2].
Wat die rol precies inhield, een interne controle op feitelijke juistheid dan wel afstemming met externe factcheckpartijen, valt echter uit deze ene e-mail niet vast te stellen.
Tot slot
Het kernpunt van deze documenten is wat zij niet bevatten. De bestellingen leggen de uitkomst vast, niet de beraadslaging. Waarom het reisadvies “té soft” heette, wie dat vond, en welke alternatieven in het Catshuis zijn gewogen, blijft buiten beeld. Onbekend blijft ook wie en wanneer besloot dat van het Torentje en het Catshuis geen verslag werd gemaakt. Iedere getuige tot nu toe verwijst naar de voorzitter Mark Rutte, maar niemand claimt het besluit en evenmin wie het adviseerde.
De vrijgegeven e-mails tonen een keten die aan beide uiteinden door de NCTV werd beheerd: aan de voorkant de controle over de stukken die het Catshuis in gingen, aan de achterkant de verdeling van de bestellingen die eruit kwamen. Daartussen lag een overleg zonder secretaris. Het resultaat is een paradox die het hart van de parlementaire controlefunctie raakt. Van de coronabesluitvorming is de uitkomst minutieus gedocumenteerd, tot en met de visual bij de persconferentie, terwijl de afweging die tot die uitkomst leidde geen spoor naliet. Een democratie kan leven met snelheid en met een coördinerend knooppunt.
Het is echter niet te verdedigen dat de beslissende beraadslaging stelselmatig en bewust buiten het archief is gehouden.
Bronvermelding
E-mail “[vertrouwelijk] bestellingen t.a.v. reizen n.a.v. Catshuis”, NCTV/programmadirectie COVID-19, 10-1-2021 (documenten VWS-WC-061-53 “acties internationaal bestellingen” en VWS-WC-061-51 “Acties reizen”) — OpenVWS (geraadpleegd 12-6-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WC/061/document/VWS-WC-061-53
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WC/061/document/VWS-WC-061-51E-mail “FW: versie maatregelenpakket voor ACC en MCC morgen”, NCTV/programmadirectie COVID-19, 14-12-2020, documentnummer VWS-WOO-08-989121 — OpenVWS (geraadpleegd 12-6-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3395155-1032354-PDO/document/VWS-WOO-08-989121E-mailketen “RE: Essentiële vs niet-essentiële detailhandel”, t.b.v. Catshuis 13-12-2020, keten 12-12-2020, documentnummer VWS-WC-029-49 — OpenVWS (geraadpleegd 12-6-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WC/029/document/VWS-WC-029-49E-mail “RE: Frankrijk verzoekt ook om testen truckers”, 11-1-2021, documentnummer VWS-WOO-04b-1124733 — OpenVWS (geraadpleegd 12-6-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3695364-1053565-pdo/document/VWS-WOO-04b-1124733“Geannoteerde agenda ICCb 24 juni 2020”, ministerie van Financiën, 23-6-2020, documentnummer VWS-WC-44-1030168 — OpenVWS (geraadpleegd 12-6-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WC/044/document/VWS-WC-44-1030168“Verslag IAO”, interdepartementaal overleg onder NCTV-voorzitterschap, 23-6-2020, documentnummer VWS-WC-080-IAO0623C — OpenVWS (geraadpleegd 12-6-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WC/080/document/VWS-WC-080-IAO0623CVerslag interdepartementaal afstemmingsoverleg COVID-19, 24-4-2020, documentnummer VWS-WC-080-IAO0424E — OpenVWS (geraadpleegd 12-6-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WC/080/document/VWS-WC-080-IAO0424E“Verslag DOC-19”, ambtelijk voorportaal Programma Samenleving en Covid-19, 31-7-2020, documentnummer VWS-WOO-02-5449 — OpenVWS (geraadpleegd 12-6-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3471857-1040102-pdo/document/VWS-WOO-02-5449“Corona Crisisstructuur”, overzicht interdepartementale overleggen, Tweede Kamer, 14-9-2023 — Eerste Kamer (geraadpleegd 12-6-2026).
https://www.eerstekamer.nl/overig/20230914/overzicht_interdepartementale/documentOpenbaar verhoor D. Schoof, parlementaire enquêtecommissie Corona, twee delen (onofficiële automatische transcriptie), 12-6-2026.
Eerdere openbare verhoren parlementaire enquêtecommissie Corona inzake het ontbreken van notulen van Torentje en Catshuis, 12-6-2026. Officiële verslagen van de commissie.
https://www.tweedekamer.nl/kamerleden_en_commissies/commissies/corona/openbare-verhoren/verhoorweek-1
https://www.tweedekamer.nl/kamerleden_en_commissies/commissies/corona/openbare-verhoren/verhoorweek-2E-mailketen “RE: Concept aanvullende maatregelen”, 4 tot 6-8-2020, documentnummer VWS-WOO-06-569864, inzake Catshuisterugkoppeling en het niet opnieuw raadplegen van het OMT — OpenVWS (geraadpleegd 12-6-2026).
https://open.minvws.nl/dossier/VWS-WOO/3276778-1019108-wjz/document/VWS-WOO-06-569864
Met voorbedachte rade. De onzichtbare hand wijst in elk geval in de richting van de EC. De grote vraag is: wie stuurt die aan...?
het is echt ongelofelijk wat een rotzooi ze er van gemaakt hebben. Een padvindersclub heeft betere verslagen.